La Prevención de Riesgos Laborales en las obras de construcción. Directrices básicas para su integración.

Boletín: 
Newsletter 46, Marzo 2015

Pablo Orofino  Vega. Servicios Centrales. INSHT.

Luis Rosel Ajamil. Fundación Laboral de la Construcción.

Agustín Vaquero Gallego. Dirección General de Empleo. Ministerio de Empleo y Seguridad Social.

 

El Instituto Nacional  de Seguridad  e Higiene en el Trabajo (INSHT) ha publicado recientemente el documento denominado “Directrices básicas para la integración de la prevención  de los riesgos laborales en las obras de construcción”. Presentar esas directrices es el objetivo de este artículo en el que los autores del documento dan a conocer su estructura,  contenidos  principales así como su utilidad.

 

INTRODUCCIÓN

 

 

Es de  sobra  conocido  que  el sector de la Construcción presenta  una serie de peculiaridades, vinculadas fundamentalmente  a su organización productiva, que lo diferencian del resto de las actividades. Una de  las más  significativas está  ligada a la naturaleza del promotor. A diferencia de lo que  sucede  en el sector industrial, es usual encontrar promotores  de obras cuya  actividad  habitual   es   totalmente ajena  a  la construcción.  Este  hecho  es especialmente destacable  en el caso de las obras  en  las que  no es  necesaria  la elaboración de un proyecto.

 

Además, en las obras de construcción se  da  otra particularidad que  tiene  una gran importancia: la concurrencia de actividades y sujetos.  Así, con carácter general, en  las obras  coexisten  diferentes empresas  y trabajadores autónomos que, compartiendo   un  fin común,  aportan  a las mismas su propia política, es decir, su propia “forma de hacer”.

 

Semejante diversidad de sujetos y contrataciones  entorpecen la comunicación, el orden, la atribución de las respectivas funciones así como el cumplimiento de las correspondientes obligaciones por parte de cada uno de ellos. A estas dificultades  hay que  añadir dos  características intrínsecas a cualquier obra de construcción: la temporalidad  de  las actividades constructivas y el cambio continúo de las condiciones  de  trabajo. Todo ello incide también en la tipología y gravedad de los riesgos laborales generados  en  el desarrollo de esta actividad.

 

Por todo  lo anterior, la gestión  de  la seguridad  y salud en  este  ámbito  debe atender a estos y otros factores, adaptándose  a la idiosincrasia de  un  sector  tan particular. De ahí la necesidad  de  lograr una  integración de  la prevención  de  los riesgos laborales durante el desarrollo de todo el proceso constructivo para conseguir una  gestión productiva y preventiva única y completa.

Para promover y facilitar esta  integración preventiva en el proceso  constructivo, el INSHT ha publicado el documento titulado “Directrices básicas para la integración de  la prevención de  los riesgos  laborales en  las   obras de construcción” (en  el presente  artículo se  refieren  como  “Directrices Básicas”), cuyo análisis se presenta  a continuación.

ANTECEDENTES

 

En relación con  la integración, en  el año 2008 el INSHT publicó la denominada “Guía técnica para la integración de  la prevención de  riesgos labora les  en el sistema general de  gestión de la empresa”. El contenido de la misma es plenamente aplicable a las obras de construcción, salvo su apartado  4.6.3 dedicado  a la “Integración en la contratación de  obras o servicios”, tal y como señala el propio documento.  Adicionalmente,  el INSHT publicó dos  Guías técnicas -sobre “Criterios de  calidad del servicio” una y sobre  “Simplificación documental” otra- que  complementan la anterior y constituyen, en su conjunto, la opinión  de  la Institución en  relación con la gestión preventiva desarrollada por las empresas  (y administraciones  públicas) de nuestro país.

 

Posteriormente,  en  2013 se  publica- ron  las “Directrices básicas para el desarrollo de  la  prevención de  los riesgos  laborales en  la  empresa”, con el objetivo de ordenar  y sintetizar la información recogida en las guías indicadas en el párrafo anterior y aprovechar, al mismo  tiempo,  los contenidos  incluidos en  la sección  normativa del portal web del INSHT.

 

Por otro lado, la Guía técnica elaborada por el INSHT sobre “obras de  construcción”, que fue actualizada en el año 2012,  se puede  considerar el documento de referencia en relación con los criterios aplicables a la gestión  de  la prevención de  los riesgos laborales en  este  ámbito. La mencionada  guía, además  de complementar cada uno de los apartados del RD 1627/1997 desde  una perspectiva eminentemente técnica, incluye una serie de orientaciones encaminadas a facilitar una integración eficaz de la prevención en la obras de construcción. Sobre la base  de  todo  lo anterior, el INSHT ha  elaborado  el ya mencionado documento “Directrices básicas para la  integración de  la  prevención de los riesgos laborales en las obras de construcción” cuyos objetivos principales son:

a.  Complementar    las   guías    técnicas antes nombradas con unas orientaciones relativas a la integración de  la prevención de riesgos laborales en el proceso constructivo.

 

b.  Facilitar la identificación de  las actuaciones y obligaciones así como  de  la secuencia de pasos a seguir para gestionar la seguridad  y salud  en  dicho proceso  constructivo, desde  su inicio hasta su finalización.

 

Es preciso  señalar  que,  aunque  para la  redacción  de  las  Directrices  Básicas se ha tomado como referencia lo establecido  en  el  RD 1627/1997  y en  su Guía técnica, en las mismas se abordan determinados aspectos  -en algunos casos controvertidos- que  no se tratan en los documentos mencionados. Dado su contenido, las referidas directrices están dirigidas a  un  público con  amplios conocimientos, tanto del proceso constructivo como  de  la prevención de  riesgos laborales.

 

ESTRUCTURA GENERAL

 

Con el fin de  facilitar el seguimiento del proceso constructivo en su conjunto, se ha optado -aun a riesgo de resultar, en ocasiones, repetitivo- por adaptar el texto del documento a la secuencia  lógica de los pasos que han de emprenderse des-de el “inicio de las actuaciones  y diseño de  la obra” hasta  su  “finalización”,  entendiendo  como tal la entrega del objeto construido al “usuario final”. Esta estructura se completa con un último apartado en el que se recogen las consideraciones que afectan al proceso constructivo en su conjunto.

 

En el epígrafe denominado introducción, el documento incluye unas  “notas” para favorecer su comprensión  y utilización. De  este  modo  se  proporciona  al lector una serie de pautas que hacen posible un mayor  aprovechamiento de la información contenida en el citado documento y permiten un acceso rápido y ordenado,  por medio de enlaces, al contenido de la normativa citada así como al apartado que corresponda  de  las Guías técnicas elaboradas  por el INSHT.

 

Por último, y como complemento del texto, se  incluyen una serie de esquemas (uno por apartado) que sintetizan el contenido  de cada una de las directrices básicas ligadas a las diferentes etapas del proceso  constructivo. Sirva como  ejemplo  el  esquema relativo a  la etapa  de “Planificación de los trabajos” (Figura 1).

CONTENIDO: ASPECTOS MÁS RELEVANTES

 

 

Como ya se ha puesto de manifiesto con anterioridad, el  proceso constructivo abarca una  serie de  etapas  perfectamente definidas en las que intervienen determinados agentes cuyas actuaciones influyen notablemente en la seguridad y salud de  la obra. A  continuación se comentan las cuestiones más relevantes de cada una de estas etapas siguiendo la ordenación que se ha dado a las mismas en el documento.

 

1. Inicio de las actuaciones y diseño de la obra

 

La integración de la prevención de riesgos laborales en las obras de construcción  tiene que sustentarse en una labor fundamental de cooperación y coordinación entre el promotor, el proyectista y el coordinador  en  materia de  seguridad  y salud  durante  la elaboración del proyecto, cuando proceda su nombramiento. Ambas (cooperación  y coordinación) deben iniciarse, incluso, con anterioridad a la redacción de dicho proyecto.

La figura del promotor es clave para conseguir unas condiciones de trabajo adecuadas.  Sus obligaciones no deberían limitarse al cumplimiento  de  meros  aspectos  formales (financiación de la obra, designación de técnicos, contratación de empresas,  etc.), sino que tendrían que ir más allá, adoptando  una actitud  proactiva en materia  de seguridad y salud en el trabajo, considerando y haciendo que  se  considere  este  aspecto en cualquier decisión que se adopte durante el desarrollo del proceso constructivo en su conjunto (por  ejemplo,  en  el momento de seleccionar a un profesional para que elabore el proyecto). En este contexto, cabe  significar que la falta  de integración preventiva en el  “diseño” ya se  puso  de  manifiesto en noviembre de 2008, en una Comunicación del Consejo a la Comisión de la Unión Europea sobre la aplicación de la directiva europea 92/57/CEE (Obras de construcción), que señalaba  lo siguiente: “debido a  que  en  la  preparación  del  proyecto no se tiene en cuenta  la prevención  de riesgos laborales antes de que finalice la concepción, debe ponerse  remedio a la falta de planificación de la prevención en la fase de ejecución. Este puede  ser uno de los motivos de las tasas de accidentes extremadamente elevadas en este  sector, en comparación  con otros”.

 

Nuestro país no es ajeno a esta situación. En numerosas  ocasiones, en la fase de diseño no se tiene en cuenta la forma en  la que  se ejecutará  la obra (procedimientos  de  trabajo, orden  de  ejecución de las tareas, etc.) ni las medidas  de seguridad  y salud necesarias  para hacer realidad una determinada  idea constructiva. En consecuencia, un riesgo  laboral no controlado desde el inicio  puede transferirse a  la  fase   de  ejecución de  la obra e, incluso, a las condiciones de uso y mantenimiento posterior de lo construido. Desde  la  óptica  productiva, un mayor tiempo invertido en la fase de diseño  permitirá una  ejecución  más  ágil y eficiente.

Resulta imprescindible implantar la prevención de riesgos en la propia esencia del proyecto, no sólo desde  el punto de vista documental  sino con el compromiso del proyectista. No se puede  olvidar que la acción preventiva tiene que nacer con la idea constructiva. En este  marco, es necesario que el proyecto dé respuesta, al menos,  a dos preguntas: ¿qué hay que  hacer?  y ¿cómo  se  va  a hacer? Carece de  sentido  elaborar el estudio  o estudio  básico de  seguridad  y salud  de una obra sin disponer de información previa sobre  los procedimientos  de  trabajo que  se  llevarán a cabo  durante  su ejecución y que  deberán  estar definidos en el proyecto. Hay que  subrayar que  el “procedimiento de  trabajo”  es la herramienta  clave que  permitirá  gestionar las actividades durante la etapa de ejecución y, por tanto, parece  lógico dedicarle un tratamiento específico en el proyecto.

 

2. Contratación

 

El hecho de promover una obra de construcción lleva aparejada  la asunción de  una  serie  de  obligaciones  algunas de  las cuales  están  relacionadas  con  la prevención de riesgos laborales. Su des- conocimiento  en  esta  materia no exime al  promotor   de   sus   responsabilidades y de  ahí la importancia, durante  la fase de  contratación, de  una  elección adecuada  de los  profesionales que intervendrán  en  la obra  de  construcción.  Es esencial que el promotor elija, designe o contrate a profesionales capacitados también en el ámbito preventivo (desde el técnico redactor del proyecto hasta las empresas  y trabajadores autónomos que ejecutarán la obra). Según  lo  dispuesto  en    el RD 1627/1997,  se considerará  “contratista” a la persona  física o jurídica que  asume contractualmente  frente al promotor la ejecución  de  la totalidad o de  parte  de la obra. En este sentido,  es interesante recordar la aclaración que la Guía técnica publicada por el INSHT hace respecto al término  “ejecutar”:  la ejecución  debe ser entendida  en sentido  amplio de forma  que  abarque  cualquier  intervención en la obra realizada por encargo del promotor  (incluidas  actividades  de  gestión de la misma). Esto conlleva la necesidad de analizar los cometidos  de  cada  una de las empresas  presentes en la obra de construcción (incluidas las empresas asesoras o gestoras) para poder identificar aquellas que pudieran  ser consideradas contratistas o subcontratistas  a los efectos del reglamento.

 

Resulta oportuno destacar aquellas circunstancias en las que el promotor recurre a la contratación directa de  distintas empresas de forma que cada una de ellas asumirá las obligaciones que  la normativa asigna al contratista. En este caso, la presencia en la obra  de varios contratistas implicará mayores esfuerzos y dificultades para garantizar una  correcta coordinación entre los intervinientes en la misma. Se hace, así, aún más  necesario que el promotor  fomente  la planificación desde  el inicio del proceso, es  decir, desde  la elaboración del proyecto.

 

 

3. Planificación de los  trabajos

 

La falta de planificación de las operaciones  necesarias  para  la ejecución  de una  obra  es  un  error clave que  genera improvisación y una asignación inadecuada de recursos durante la realización de las distintas fases. Es esencial una planificación de los trabajos  asociados a la obra de construcción que contemple,  de manera  conjunta, los aspectos  productivos y preventivos. En el caso de las obras en las que sea necesaria la elaboración de un proyecto, parece no haber  confusión  alguna  en este  aspecto:  el plan  de  seguridad y salud  en  el trabajo  (en  adelante,  plan de SST) será el elemento  vertebrador en el que se conjuguen ambos aspectos. Por el contrario, pueden surgir algunas dudas cuando  se trata de obras que no requieren la redacción de un proyecto. No obstante, al igual que  en el caso anterior, el contratista tendrá que gestionar las actividades preventivas de la obra y coordinar las actuaciones de las empresas  subcontratistas  y trabajadores  autónomos  con los que haya contratado. En este sentido parece lógico disponer de un documento con un objetivo similar al antes  mencionado plan de SST que, en las Directrices Básicas, se ha optado  por denominar “Documento  de  gestión  preventiva de la obra”.

 

El INSHT, en  la Guía técnica y en  las Directrices Básicas, incide sobre  tres aspectos  relevantes que son de aplicación, tanto al plan de SST como al documento de gestión preventiva de la obra:

 

•  Procedimientos de  trabajo.- Los documentos de gestión de  la seguridad  y salud en  la obra estarán constituidos, en  su mayor  parte,  por  los procedimientos de trabajo que cada empresa pondrá en práctica durante la realización de la misma y en los que debe estar integrada la prevención de riesgos laborales.

 

•   Fuentes de  información.- Los documentos de partida de los que dispondrá cada  empresa para elaborar sus procedimientos de  trabajo son: el plan de  prevención  de  riesgos laborales; la evaluación de riesgos; y la planificación de la actividad preventiva. Todos ellos, junto con la información específica de la obra en cuestión, permitirán elaborar procedimientos prácticos, sintéticos y adaptados  a la realidad de la obra.

 

•   Transmisión de la  información.- Para la correcta elaboración  del  plan de  SST o del documento de  gestión preventiva  de  la  obra,  las  empresas subcontratistas y los trabajadores autónomos informarán al contratista con el que  hayan  contratado,  tanto de  los riesgos asociados a las actividades  que  cada  uno  de  estos  agentes vaya a realizar en la obra como de las medidas preventivas que es necesario implantar para lograr la eliminación o minimización de  los mismos. En definitiva, desde  el punto de vista práctico, esto implica la obligación de unos y de otros de transmitir correctamente  al contratista la información sobre  los procedimientos de  trabajo que desarrollarán en la obra.

 

 

Mención aparte merecen aquellas obras que vayan a ejecutarse  en centros de trabajo en los que se realice, simultáneamente, una actividad distinta a la de la propia construcción. Es decir, el caso de una obra de construcción que tiene lugar en un centro  de trabajo que permanezca “activo”. Situaciones similares podrían darse cuando: concurran varios promotores en un mismo centro de trabajo; se ejecuten obras  de  construcción contiguas  con  posibles afecciones mutuas; un único promotor promueva obras  de  construcción distintas  que se vayan a realizar en un mismo  lugar de forma  simultánea o secuencial. En estos casos, el promotor  deberá  prever una “doble” coordinación de actividades empresariales. En las Directrices Básicas se describen  estas circunstancias y se incluyen diversos ejemplos que pueden orientar a la hora de tomar decisiones en este sentido.

 

Por último, no hay que olvidar el papel que debe desempeñar el servicio de prevención de cada una de las empresas  encargadas de  la ejecución de una obra de construcción. Su función de asesoramiento y apoyo en  materia preventiva tiene  que  verse reflejada en  la actitud  que  muestre  la respectiva empresa durante  el transcurso de los trabajos. De hecho, en las obras pueden encontrarse miembros del servicio de prevención de contratas  o  subcontratas  desempeñando funciones específicas dentro de las mismas, siempre compatibles con los cometidos que la normativa les tiene encomendados.

 

4. Ejecución

 

Todo lo reseñado en los apartados anteriores incide de manera determinante en la ejecución y dirección de la obra. Hay que evitar trasladar a esta etapa desorden, inseguridad, falta de calidad o de previsión y, en definitiva, un mayor coste que  repercute   directa  y negativamente en la prevención de los riesgos laborales durante dicha ejecución. Respecto  al plan  de  SST, dado  que se trata de  un documento “vivo”, en  las Directrices Básicas se hace  especial hincapié en  la necesidad  de  su actualización  por parte del contratista en función del proceso de ejecución de la obra, de la evolución de los trabajos así como de las posibles incidencias que puedan  surgir.

En las Directrices Básicas también se alude a la conveniencia de que en aquellas obras en las que no exista un libro de incidencias, por no ser necesaria  la redacción de un proyecto, se utilice cualquier otro soporte documental para llevar a efecto  el control y supervisión  de  las medidas  de gestión de la seguridad y salud que se hayan establecido, en su caso, en  el documento de  gestión  preventiva de la obra.

 

En relación con los trabajadores autónomos, se reitera su obligación de aplicar los principios de la acción preventiva y de cumplir con lo señalado  en los apartados  1 y 2 del artículo 29 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.

 

De igual modo, en el documento se recuerda  cuál es la función principal del coordinador en  materia  de seguridad y salud durante la ejecución de la obra: velar porque las empresas y los trabajadores autónomos que  intervengan en la misma  apliquen  los principios de la acción preventiva. Desde el punto de vista operativo, esto  comportará  una coordinación de las acciones y funciones de control de la aplicación correcta de los métodos  de  trabajo  que  se  desarrollen en la obra.

5. Finalización

 

En esta  fase,  las  Directrices Básicas recogen  la necesidad  de  que  el promotor, antes de recibir la obra, constate  que el estado de  la misma es totalmente compatible con la utilización y el mantenimiento previstos.  Así mismo, se apunta  a que  el contratista tiene que dar  traslado  al promotor de  toda  la información que  obre  en  su  poder  sobre las prescripciones necesarias  para el uso y mantenimiento de  la construcción  en las debidas  condiciones de  seguridad y salud. Todo ello con el fin de que el pro- motor  informe al usuario final sobre  las instrucciones para llevar a cabo tal uso y mantenimiento.

 

También se recuerda  que, en el caso de  las obras  enmarcadas en  la Ley de Ordenación de la Edificación en las que sea  necesaria la elaboración de un proyecto,  esta  información  formará  parte del libro del edificio. Si la obra en cuestión no  requiere la elaboración de proyecto  o  no  está  encuadrada   en  el marco de aplicación de la citada ley, se sugiere  que  esta  información  la  aporte el promotor  a  través de  cualquier otro soporte documental.

Por lo general, a estas  cuestiones no se les presta la atención debida y ello supone   que,  en determinadas  ocasiones, resulte especialmente complejo adoptar  unas  medidas preventivas adecuadas durante la ejecución de las tareas asociadas al uso y mantenimiento del objeto construido.

 

Para finalizar, este apartado  de las Directrices Básicas incluye un  punto dedicado  a las actuaciones posteriores a la recepción definitiva de una obra. En principio, estas actuaciones serán consideradas  nuevas  y distintas de  aquellas que conformaron la obra como tal.

 

6. Consideraciones comunes a todo el proceso constructivo

 

En este último epígrafe de las Directrices Básicas se mencionan todas  aquellas cuestiones que pueden considerarse transversales al proceso constructivo. Dichas cuestiones se refieren a las siguientes materias: formación; consulta y participación de  los trabajadores; ejecución de actividades consideradas como potencial- mente peligrosas; mantenimiento/revisión de instalaciones y equipos; adquisición de maquinaria/productos; y subcontratación.

 

Como aspecto diferencial, y cierre de las Directrices Básicas, se propone la conveniencia de que cada empresa  disponga en la obra de un interlocutor que  facilite -a través de su mediación- una adecuada coordinación de actuaciones en el ámbito de  la seguridad  y salud. De otro modo resultaría compleja la adopción de medidas  de coordinación tales como  re- uniones, transmisión puntual de información, etc.

 

CONCLUSIONES

 

Las Directrices Básicas que  ha  publicado  el  INSHT  son  una  herramienta más  para  poder  afrontar  la  gestión de  la  seguridad  y salud  en  una  obra de construcción. Una gestión que irá abocada  al fracaso si no parte  de  una premisa fundamental: integrar la prevención en  el conjunto de  decisiones tomadas  desde  el inicio de  las actuaciones hasta la finalización de la obra. Con ese espíritu se abordó la elaboración de las directrices que se presentan  en este  artículo y que  sería deseable  que  pudieran  aportar algo  más de luz a una actividad, la constructora, que  entraña  una  especial complejidad en el ámbito preventivo.

 

Nota: El documento de Directrices Básicas puede  descargarse  de  la página web del INSHT (dentro  del apartado  de Guías técnicas): www.insht.es

 

Fuente: insht.com